《富民县新一轮土地利用总体规划（2018-2035年）》编制工作方案

为深入推进《富民县新一轮土地利用总体规划（2018-2035年）》编制工作，科学、务实、高标准、高水平地做好规划编制，根据《土地管理法》《土地利用总体规划编制审批办法》《土地利用总体规划技术规程》《国土资源部办公厅关于开展新一轮土地利用总体规划编制试点工作的通知》（国土资厅函〔2018〕37号）等相关规定，对新一轮土总规编制工作进行策划安排，制定如下工作方案。

   一、工作背景

现行《富民县土地利用总体规划（2010-2020年）》于2012年经云南省人民政府批准实施。昆明市作为全国土地利用总体规划修编试点城市之一，在编制市级规划成果过程中，注重在市县乡三级规划定位、用地布局“两规”衔接、规划弹性管理等方面进行了创新和探索。自规划实施以来，有效地指导了富民县经济和社会发展，也为城乡规划建设和重点项目落地提供了较为充足的发展空间。

二、指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，全面贯彻落实新时代中国特色社会主义的基本方略，认真落实习近平总书记考察云南重要讲话精神和“三个定位”重要指示，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，体现国家战略要求和市民需求，立足目标导向和问题导向，按“多规合一”方式编制规划，统筹城乡建设、产业发展、资源开发、生态建设、环境保护、基础设施等用地空间布局，着力解决保护与发展的突出问题、着力改善民生，提高土地利用统筹管控能力，使土地利用总体规划作为县委、县政府统筹全域各类发展空间、优化资源配置的重要平台和国土资源管控的共同行动纲领。

   三、工作目标与原则

   （一）工作目标

按照富民县城市总体发展定位，依据全国国土规划纲要、云南省国土规划、昆明市国土规划，以环境资源承载能力和国土空间开发适宜性为基础，根据土地利用现状评价与供需分析，以提升治理水平和绿色发展为导向，制定富民县土地利用总体战略与方针。严格保护耕地和永久基本农田，严格控制增量，积极盘活存量，统筹利用地上地下空间资源，合理引导建设用地供给，推进土地利用结构调整和布局优化，促进土地节约集约利用，加强自然资源统一管理，强化土地生态环境保护与建设，坚持绿色发展，探索城市土地利用规划编制与管理模式，为建设主城功能拓展区、绿色发展示范区、近郊休闲康养基地、现代滨河田园宜居新城，加快建设山水园林卫星城、昆明最美后花园，开启现代化建设新征程奠定更加坚实的基础。

   （二）基本原则

1.坚持底线思维，促进人地和谐发展

坚持最严格的耕地保护制度，严守耕地和基本农田保护红线。将粮食安全、生态安全、环境安全、经济安全等放在优先位置，坚守“底数”、“底盘”、“底线”，科学确定土地利用战略与方针，促进人与自然和谐发展。

2.坚持节约集约，推动土地供给侧改革

严格控制新增建设用地，积极开展“三旧”改造，盘活存量建设用地，提高土地配置和利用效率。优先保障民生、基础设施、战略性新兴产业等用地类型，有效引导土地供给。

3.坚持全域规划，强化土地资源统筹

立足资源环境条件和社会经济发展实际，综合考虑当前与长远、局部与整体、需求与可能，强化全县土地资源综合统筹和规划引导。坚持指标管控与空间管控相结合，实行全域全类型土地用途管制。

4.坚持“多规合一”，创新规划管理机制

制定“多规”衔接标准，统一规划基础数据，依托国土空间基础信息平台，统筹城乡建设、产业发展、资源开发、生态建设、环境保护、基础设施等用地空间布局，推进“多规合一”，建立“一张图”管理机制。

四、工作重点

新一轮富民县土地利用总体规划期限，以2016年为规划基期年，2035年为规划目标年，并展望至2050年。新一轮总规修编的主要内容有：

  （一）现行规划实施评估

在富民县2016年土地利用变更调查基础上，依托国土空间基础信息平台，以土地利用变更调查数据为底图，结合遥感影像数据、地理国情普查数据、地形图数据、住建、林业、环保、农业等部门数据，互联网数据、企业数据、航空数据、港口数据等大数据，与城市总体规划工作相结合，共同推进，形成“两规”一体的规划基础数据库。利用大数据分析等技术手段，分析现行土地利用规划对经济社会发展、耕地保护、生态环境保护等的实施成效和影响，剖析现行规划编制、实施、管理等存在问题，特色城市土地利用规划需迫切解决的问题，提出本轮规划编制和实施管理的建议。

  （二）资源环境承载能力与空间开发评价

依托“两规”一体的规划基础数据库，分析土地利用的自然与社会经济背景、土地资源数量质量及变化、土地利用结构与布局、土地利用程度与效益以及地下空间资源开发利用现状，并与其他先进城市进行比较，分析富民县土地资源保护、土地生态环境建设、土地供应结构、时序等方面存在的问题及原因，总结土地利用现状特征。综合分析地形地貌、气候植被、资源禀赋和自然灾害等自然本底条件，摸清地下资源对空间开发的约束作用，结合经济社会发展水平，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，明确富民县资源环境承载上限和不同区域的发展条件。

   （三）资源约束下的土地供需形势分析

结合富民县土地资源现状特征，落实国家对土地资源的管控要求，以主体功能区为基础，以资源环境承载能力为硬约束，对标周边城市的国土空间开发情况，科学测算和分析规划期间各类用地需求及布局发展趋势，综合考虑各类用地的实际利用水平和规划期间用途调整、整治利用的可能性，提出各类用地的供应潜力，以底线约束倒逼城市发展转型，引导控制城市有序、集约发展，创新土地供求方式，提高供求效率和质量。

（四）面向全省城市建设的土地利用总体战略

突出国家战略和区域协调，依据云南省及昆明市国土空间规划确定目标要求和空间格局，与城市总体规划确定的发展愿景、定位目标相结合，建设“城乡一体、产城融合、节约集约、生态宜居、和谐发展”的要求，以高标准高定位制定土地利用总体战略和用地调控策略，科学确定土地利用目标和指标。

（五）土地利用布局优化与结构调整

深刻认识富民县的自然禀赋、特色农业发展，构建与城市战略定位相匹配的土地利用空间格局。以优越的地理位置、优质的生态园林环境，从更大尺度和更大范围研究土地利用布局问题，着眼于昆明城市空间发展，形成以服务昆明主城及城市功能拓展，以永久基本农田、生态用地相隔离，以高、快速公路和快速轨道交通互联互通的多中心的土地利用空间布局。综合考虑经济社会发展、城镇建设、产业布局、人口集聚趋势，以及永久基本农田、各类生态保护要素、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区保护等底线要求，研究耕地、林地、园地、城镇建设用地、农村居民点用地、基础设施用地等主要用地类型的规模和比例关系，加强对建设用地内部的生产、生活、交通等功能用地关系的研究，促进职住平衡。选择科学的战略实施途径，协调各业各类用地矛盾，合理配置各类土地资源，调整土地利用结构。

（六）耕地和永久基本农田保护与可持续利用

基于生态国土空间特征，根据耕地质量分等定级等评定成果，按照应保尽保的原则，提出耕地与基本农田保护面积和调整的规模、范围，拟定耕地占补平衡、永久基本农田保护的实施措施。发展都市农业，围绕“农业 ”，创新耕地、永久基本农田等农用地综合利用方式，促进农用地可持续保护利用。顺应农村新型产业发展，结合农村产权制度改革，建设田园综合体，形成集现代农业、田园社区、休闲旅游为一体的乡村综合发展模式。

   （七）建设用地节约有序利用

落实国家严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总体要求，加强规划引导，研究土地综合利用方式，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，开展低效用地、存量建设用地的摸查与开发利用，明确低效用地区域及开发时序，研究存量用地再利用成本降低的机制办法，有序推进三旧改造、城市更新和城乡建设用地增减挂钩。坚持以人为核心的发展思想，调整土地供给结构，优先保障城市基础设施、公共服务设施、城市安全设施、战略性产业项目等用地，积极发挥土地储备制度的调控作用，推进土地供给侧改革。进行建设用地管制分区，明确管制规则，并对城镇、工矿、农村居民点、基础设施、旅游设施等用地进行分类引导，探索建设用地全生命周期管控方式，提升土地节约集约利用水平。

（八）自然生态空间保护与规划环境影响评价

综合考虑资源环境承载能力、空间开发需求、粮食安全，确定富民县生态空间保护目标与布局，优化生态格局，构建多层次、网络化的生态廊道，明确生态空间用途分区和管制要求，加强山、水、林、田、湖生态保护和生态修复，划定全县域生态保护红线和城市开发边界，构建生态优先环境友好的土地利用模式。落实规划环评要求，对规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。

  （九）土地利用分区与调控

以功能片区为单位，分解制定土地利用调控指标，对不同功能定位的区域提出不同的土地利用调控措施，实施差异化的土地政策。确定中心城区建设用地规模与发展方向，对中心城区规划控制范围内的土地进行建设用地管制分区或土地用途分区，制定管制规则。

（十）土地整治与重大工程

明确建设用地整理、农用地整理、土地复垦、土地开发、土地综合整治的区域、规模、利用方向、资金和政策措施等。探索政府、市场、社会相结合的多方式土地整治模式。针对基本农田保护、土地整治、生态环境建设等方面的需要，安排土地利用重大工程。

（十一）基于“多规合一”的规划编制和实施机制

发挥国土与规划机构合并优势，与城市总体规划协同编制，确保“两规”一致。制定近期与年度土地利用规划实施行动计划，并建立相应的动态监测、年度体检、定期评估、监督考核等实施机制，探索“两规”协同的规划指标考核机制、图斑督查处理机制，规范土地利用行为。在国土资源综合监管平台基础上，整合其他部门、行业和互联网有关数据资源，研究建立国土空间体征指标体系和分析模型，探索构建国土资源分析评价、辅助决策、监测预警等功能于一体的国土空间信息平台，为规划实施管理提供支撑。

五、工作组织

坚持“党委领导、政府推进；专家领衔、科学决策；两规同步，统一编制；多规合一，部门协同；数据支撑，智慧规划；公众参与、开门规划”的组织模式，全面动员全县各级党政组织和社会公众参与。

（一）党委领导，政府推进

本项工作由县委、县政府牵头，县级各职能部门、各镇（街道）人民政府（办事处）共同参与，统筹兼顾，县乡联动，共同推进开展相关工作。

（二）专家领衔，科学决策

建立开放式的编制工作方式，委托高层次、多层面、宽领域的专家领衔进行专题研究，为规划编制提供前沿视野和科学基础。

（三）两规协调，统一编制

组建“两规”技术编制组，确保土地利用总体规划与城市总体规划无缝隙衔接编制。

   （四）多规合一，部门协同

建立一个由县委、县政府统筹、多部门协同推进的工作机制，充分发挥发展改革、国土资源、交通运输、环境保护、住建和城乡建设、规划、农业、林业、水务等各方面的力量，为“两规”协同编制、联合审查提供专业支撑。

（五）数据支撑，智慧规划

在国土规划信息平台及相关大数据基础上，建立土地利用总体规划基础数据平台，在规划实施评估、基础数据整理、规划成果编制、协同审查过程中提供全过程技术支撑，为科学规划、精确规划打下坚实基础。

（六）公众参与，开门规划

贯彻“以人为本”的理念，高度重视社会公众对规划编制的知情权、参与权。通过传统媒体宣传、搭建新兴媒体平台、组织专题研讨会、开展规划公示、公告等方式，形成最广泛、全过程的公众参与格局。

六、组织架构

（一）领导小组

成立以县委主要领导为组长，县政府主要领导为常务副组长，相关县级领导为副组长，各镇（街道）、县级各有关部门为成员单位的全县新一轮土地利用总体规划编制工作领导小组（富办通〔2018〕53号）。

领导小组对修编工作进行统一领导、部署，对各部门工作进行协调，对重大修编事项进行决策。各部门全程参加总体规划编制的各个阶段工作。

（二）工作小组

领导小组下设办公室，主要职责是统筹开展全县土地利用总体规划的组织、编制、协调、审查、报批、宣传等工作。办公室设在县国土资源局。县发展改革局、县国土资源局、县交通运输局、县环境保护局、县农业局、县林业局负责牵头组织、协调土地利用总体战略、空间开发格局、耕地和永久基本农田保护等重要内容的制定、日常工作对接和协调。其中，国土资源局负责总体工作统筹及规划成果编制、协调、报批等主要工作，发展改革局负责牵头统筹产业规划、重大建设项目方面的内容，农业局负责牵头耕地和基本农田保护方面的内容，林业局、环境保护局负责牵头统筹生态环境方面的内容，交通运输局负责牵头统筹交通规划方面内容。

（三）作业小组

为确保城规、土规统一编制，以昆明市城市规划研究院与昆明土地公公科技有限公司为基础，抽调规划技术骨干参与，成立总体规划编制作业小组，初步分工如下：

1.综合组。负责统筹推进和组织协调，负责规划文本及说明。

2.方案组。在全面对接新一轮城市总体规划等相关规划的基础上，根据昆明市新一轮城市总体规划制定规划主要目标和指标体系；负责土地利用规模、结构与用地布局安排；制作总体规划图件。

3.专项组

（1）战略规划组。开展现行规划实施情况评估；明确县、镇两级规划的定位和主要内容；对接区域和城市发展战略及目标，制定土地规划战略及目标体系；研究规划实施机制及配套措施。

（2）空间规划组。开展基础评价；创新规划用地分类和指标体系；确定国土空间开发利用总体格局，统筹划定“三线三区”；制定优化空间管控体系；负责“多规合一”有关工作。

（3）耕地保护组。负责农业空间布局优化研究，划定永久基本农田保护线；负责耕地与基本农田保护规划；国土综合整治。

（4）城镇规划与土地利用组。负责城镇空间布局优化研究，划定城镇开发边界；提出产业发展战略，明确产业转型升级、集聚发展的重点方向；探索节约用地规划指标体系；全域全类型的土地用途管制。

（5）生态规划组。负责生态空间布局优化研究，划定生态保护红线；非集中建设区规划指引；生态空间分级分类保护与管控策略。

（6）信息平台组。依据云南省及昆明市国土空间体征指标体系和分析模型。

七、工作进度安排

根据《昆明市人民政府办公厅关于开展昆明市新一轮县级土地利用总体规划试点大纲编制工作的通知》要求，富民县新一轮县级土地利用总体规划编制工作，分为以下几个阶段：

（一）试点大纲编制阶段（2018年9月10日前）

1.评估现行规划实施取得成效及存在问题。利用大数据分析等技术手段，分析现行土地利用规划对经济社会发展、耕地保护、生态环境保护等的实施成效和影响，剖析现行规划编制、实施、管理等存在问题，特色城市土地利用规划需迫切解决的问题，提出本轮规划编制和实施管理的建议。

2.以2016年度变更调查年末数为基数，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。

3.与城市总体规划编制充分对接，核定规划期建设用地规模，明确重点建设项目和国土综合整治项目安排。

4.确定建设用地规模、范围、调整理由、调整结果。

5.确定耕地、永久基本农田规模和调整理由、调整结果。

（二）总规编制阶段（2018年9月11日-2019年2月28日）

1.上版规划实施评估报告编制（2018年9月11日-2018年9月30日）

按照国土资源部技术规程要求，形成上版土地利用总体规划实施评估报告。

2.专项研究阶段（2018年10月1日-2018年11月30日）

（1）制定城市发展和土地利用战略；

（2）确定主要目标和指标体系；

（3）总体空间结构与管制分区、控制线划定；

（4）耕地与基本农田保护规划；

（5）农业空间规划；

（6）生态空间布局规划；

（7）城镇空间布局规划；

（8）国土综合整治规划；

（9）国土规划信息化；

（10）规划实施机制及政策研究。

3.规划方案编制阶段（2018年12月1日—2018年12月31日）

结合专项规划成果，充分对接城市总体规划和综合交通规划，编制县域用地规划方案及中心城区用地规划方案。完成主要规划成果征询意见，进行听证和成果修改。

4.专家论证与规划审查阶段（2019年1月1日—2019年1月31日）

土地利用总体规划成果征求各级政府意见。召开专家审查会。

5.上报审查阶段（2019年2月1日—2019年2月28）

土地利用总体规划成果经县政府、县人大审议后，按要求上报。

八、成果形式

（一）试点大纲编制阶段成果

1.富民县土地利用总体规划大纲（初稿）；

2.富民县土地利用总体规划大纲图件（现状图、规划图、基本农田保护规划图、建设用地管制分区图、土地整治规划图）；

3.土地利用总体规划数据库建设。

（二）总规编制阶段成果

1.上版土地利用总体规划评价报告；

2.资源环境承载力综合评价等专题研究报告；

3.土地利用总体规划（2018—2035年）文本、说明；

4.土地利用总体规划调整完善分析图（“三线”分布图、基本农田调整分析图、建设用地调整分析图、建设用地管制区调整分析图等）；

5.土地利用总体规划图件（现状图、规划图、基本农田保护规划图、建设用地管制分区图、土地整治规划图、重点建设项目用地布局图、中心城镇土地利用现状图、中心城镇土地利用总体规划图、中心城镇建设用地管制分区图等）；

6.土地利用总体规划成果数据库完善。

九、工作费用